재개발 조합원 중에서 아파트를 신청하지 않는 경우, 도시정비법에 따라 현금청산을 하게 된다. 재개발과 도시환경정비사업의 현금청산 절차는 토지보상법을 준용하도록 되어 있으므로, 통상 토지수용 절차에 따라 현금청산이 이루어진다.

2. 토지수용

(1) 토지등의 수용 또는 사용

재개발조합은 토지보상법 상의 사업시행자로서의 지위를 갖는다. 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다.

단 공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다.

(2) 사업인정

사업시행자는 토지등을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.이 경우 국토교통부장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사와 협의하여야 하며, 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다.

도시정비법상의 사업시행인가는 토지보상법의 사업인정으로 의제되므로, 통상 재개발조합이 사업시행인가를 득하면, 재개발조합은 토지수용권을 취득하게 된다.

(3) 사업인정의 고시 및 실효

① 국토교통부장관은 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.

② 사업시행자가 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.

(4) 협의 절차

① 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다.

② 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 협의 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. 토지수용위원회가 협의성립을 확인하면, 이는 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다.

(5) 수용 재결의 신청

사업시행자와 피수용자간에 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. 사업시행자는 재결 신청의 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다.

(6) 재결신청서의 열람

중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회는 재결신청서를 접수하였을 때에는 지체없이 이를 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 관계 서류의 사본을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.

토지수용위원회가 공고를 하였을 때에는 관계 서류의 열람기간 중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있다.

(7) 토지수용위원회의 심리

토지수용위원회는 열람기간이 지났을 때에는 지체 없이 해당 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 한다.

(8) 재결

재결신청에 대한 심리가 끝나면, 토지수용위원회는 수용재결 여부를 결정하게 된다. 이 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다.

토지수용위원회는 심리를 시작한 날부터 14일 이내에 재결을 하여야 한다. 다만, 특별한 사유가 있을 때에는 14일의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다.

3. 토지수용위원회

(1) 토지수용위원회의 설치 및 관할

토지등의 수용과 사용에 관란 재결을 하기 위하여 국토교통부에 중앙토지수용위원회를 두고, 특별시·광역시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)에 지방토지수용위원회를 둔다.

중앙토지수용위원회는 국가 또는 시·도가 사업시행자인 사업과 수용하거나 사용할 토지가 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 사업의 재결에 관한 사항을 관장하고, 지방토지수용위원회는 그 밖의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.

(2) 중앙토지수용위원회

중앙토지수용위원회는 위원장 1명을 포함한 20명 이내의 위원으로 구성한다. 중앙토지수용위원회의 위원장은 국토교통부장관이 된다.

중앙토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장 및 상임위원 1명과 위원장이 회의마다 지정하는 위원7명으로 구성한다.

(3) 지방토지수용위원회

지방토지수용위원회는 위원장 1명을 포함한 20명 이내의 위원으로 구성한다. 지방토지수용위원회의 위원장은 시·도지사가 된다.

지방토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장과 위원장이 회의마다 지정하는 위워 8명으로 구성한다.

4. 수용재결에 대한 이의신청

(1) 이의 신청

토지수용위원회의 수용재결에 이의가 있는 경우, 사업시행자나 피수용자는 이의신청을 할 수 있다. 중앙토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있으며, 지방토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.

수용재결에 대한 이의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.

(2) 이의신청에 대한 재결

중앙토지수용위원회는 이의신청을 받은 경우 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다.

보상금이 늘어난 경우 사업시행자는 재결의 취소 또는 변경의 재결서 정본은 받은 날부터 30일 이내에 보상금을 받을 자에게 그 늘어난 보상금을 지급하여야 한다.

5. 보상금에 대한 소송의 제기

사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 수용재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기할 수 있다. 통상 보상금액의 다소를 다투는 경우 보상금 증액소송 또는 보상금 감액소송을 제기하게 된다. 원고가 피수용자인 경우 보상금 증액소송의 피고는 사업시행자가 되며, 원고가 사업시행자인 경우 보상금 감액소송의 피고는 피수용자가 된다. 이러한 구조의 소송 형태를 형식적 당사자소송이라고 한다.

한편 피수용자나 사업시행자가 이의신청을 거쳤을 때에는, 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 소송을 제기할 수 있다.

이 소송의 관할은 토지보상법에 따라 행정법원이 된다.

재개발사업에서의 현금청산 소송의 관할 법원
(서울고등법원 2012나94843)

가. 주택재개발정비사업에서의 현금청산 청구권의 법적 성질

구 도시정비법 제47조 제1항 제1호는 ‘사업시행자는 토지등소유자가 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회하는 경우 등에는 분양신청기간 종료일 다음날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지?건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다’고 규정하고 있다. 한편 도시정비법 제46조 제1항은 ‘사업시행자는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다’고 규정하고 있다.

도시정비법 제46조 제2항은 ‘대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 제1항의 규정에 의한 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다’고 규정하고 있다.

구 도시정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항 전단은 ‘사업시행자는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장?군수의 인가를 받아야 하며’라고 규정하고 있다.

또한 피고의 구 정관 제44조 제5항은 ‘조합원은 관리처분계획인가 후 60일 이내에 분양계약을 체결하여야 하며 분양계약체결을 하지 않는 경우 제4항의 규정을 준용’하도록 규정하고 있다. 같은 조 제4항은 ‘조합은 조합원이 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청을 철회한 자, 인가된 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자에  해당하는 경우에는 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산한다. 그 금액은 시장?군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다’고 규정하고 있다.

(※ 피고의 정관 제44조는 두 차례에 걸쳐 개정되었지만 토지등소유자가 분양계약을 체결하지 않는 경우 현금청산 대상자가 된다는 기본적인 내용에는 변함이 없다.)

살피건대, 주택재개발사업이란 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높일 목적으로 정비기반시설이 열악하고 노후?불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 사업이다[구 도시정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 참조, 이하 도시정비법의 각 조항은 이 사건 주택재개발정비사업에 적용되는 도시정비법의 연혁에 따른 것이라고 본다].

따라서 주택재개발사업은 단순히 주택개량이나 재건축사업이 아니라 도시계획 차원에서 건축물이 노후 또는 불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 과도하게 밀집되어 그 구역 안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진이 곤란할 때 다음과 같은 일련의 절차를 거치게 된다.

즉 도시·주거환경정비기본계획의 수립(도시정비법 제3조), 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정(도시정비법 제4조), 주택재개발조합의 설립인가(도시정비법 제16조), 사업시행인가(도시정비법 제28조) 등 일련의 절차를 거친다.

그리고 이는 뒤에서 보는 바와 같이 도시기능을 회복하고 공공복리의 증진을 목적으로 다소 강제적인 방법으로 시행하는 공공사업이므로, 도시정비법은 위와 같은 재개발사업을 시행하는데 있어서 다음과 같은 여러 가지 특성을 부여하고 있다.

즉, 재개발사업에 소요되는 비용의 국가 또는 지방자치단체의 보조 및 융자(도시정비법 제63조), 임시수용시설 등을 위한 토지의 사용(도시정비법 제36조), 재개발사업에 필요한 토지 등의 수용 또는 사용 및 ‘공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률’의 준용(도시정비법 제38조, 제40조), 사업시행으로 인한 청산금에 대한 지방세 징수절차에 의한 강제징수와 행정기관에의 징수위탁의 인정(도시정비법 제58조)과 재개발사업에 대한 행정관청의 감독(도시정비법 제77조) 등이 있다.

한편 주택재개발조합은 주택재개발구역 내에 있는 토지등소유자의 일정수 이상의 동의를 얻어 조합의 설립과 재개발사업시행에 관하여 시장?군수의 인가를 받아 설립한다(도시정비법 제16조). 조합을 설립하게 되면 설립 당시 사업 시행구역 안에 있는 모든 토지나 건축물의 소유자 또는 그에 관한 지상권자는 당연히 조합원이 된다(도시정비법 제19조). 따라서 재개발사업에 동의하지 아니한 자도 조합원이 되는 것이다.

조합에 관하여는 도시정비법에 규정된 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용하도록 되어 있고(도시정비법 제27조), 조합은 '재개발조합'이라는 명칭을 사용하여야 한다(도시정비법 제18조).

위와 같은 점을 모두 고려하면, 주택재개발조합은 공익법인으로서 주택재개발정비사업이라는 공공사업의 시행을 그 설립목적으로 하고, 그 지위에서 사업시행계획과 관리처분계획의 수립, 청산금부과 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 수행한다.

따라서 주택재개발조합이 시행하는 사업의 여러 절차에 있어서 그 조합원과의 관계를 규율하는 도시정비법의 조항들은 공법관계를 규율하고 있으며 이에 기한 청구권은 공법상 권리이다. 그리고 분양계약 중 조합과 조합원 사이의 특정 건축물에 대한 건물의 완성 및 권리이전에 관한 법률관계는 도시정비법과 이에 근거를 둔 관리처분계획에 근거를 둔 것이다. 따라서 분양계약을 체결하지 아니한 경우의 조합과 조합원의 법률관계는 도시정비법 제57조에 따라 청산되어야 한다.  

그러므로 원고의 주장은 모두 청구권의 근거가 공법규범에 근거하고 있고, 주택재개발정비사업에서의 조합원에 대한 현금청산은 주택재개발사업의 일련의 과정에 포함되는 것으로서 후속절차에도 영향을 미치므로 주택재개발정비사업에서의 현금청산 소송은 공법상 당사자소송으로 다루는 것이 합리적이고 합목적적이다.   

나. 행정사건 관할의 전속성

행정소송법 제9조 제1항 전단은 '취소소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 한다'고 규정하고 있고, 같은 법 제40조는, 이를 당사자소송에 준용한다. 이 경우 행정사건은 행정법원의 전속관할에 속한다고 보아야 하므로, 행정법원의 전속관할에 속하는 사건을 행정법원이 아닌 일반 지방법원이 심리·판단하는 것은 전속관할 위반이 된다.

그리고 행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제31조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하다. 따라서 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리·판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할 법원에 이송하여야 한다.

문의) 02-6255-7732