공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)상 협의성립확인이란 사업시행자와 토지소유자 및 이해관계인(이하 ‘토지소유자 등’이라 한다)과 협의가 성립한 경우 사업시행자가 수용재결의 신청기간 이내에 당해 토지소유자 등의 동의를 얻어 관할 토지수용위원회의 확인을 받는 것을 말한다.(동법 제29조)

일반적인 확인방법과 공증에 의한 방법이 있는데 이러한 절차를 거치게 되면 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없는 효력이 발생하게 되어 장차 분쟁의 예방 및 사업의 원활한 수행을 도모할 수 있는 장점이 있다.

토지보상법의 ‘협의’가 계약의 성질을 가져 협의성립확인 전의 협의취득은 승계취득의 성질을 갖지만 협의성립확인이 있게 되면 원시취득의 성질을 갖게 된다. 이는 협의 내용에 대한 착오를 이유로 다툴 수 있는지와 필연적으로 연결되는데, 협의성립확인을 받으면 협의의 성립이나 그 내용을 다툴 수 없는 확정력이 발생하게 된다.

그렇다면, 협의성립확인의 상대방은 누가 될 것인가의 문제로 귀결될 것이다. 단순히 부동산등기증명사항서의 명의인이기만 하면 족한 것인지, 아니면 등기상 명의인이 아닌 해당 부동산의 ‘진정한 소유자’인지의 문제이다.

이와 관련해 최근 이를 정면으로 다룬 판례가 있어 소개하고자 한다.

사안은 사업시행자가 등기상 명의인인 A를 상대로 협의성립확인의 공증을 받아 토지수용위원회에 협의성립확인신청을 하였고, 이를 알게 된 진정한 소유자인 B가 토지수용위원회가 위 신청을 수리한 것이 위법하다며 소송을 제기한 것이다.

2. 대법원의 판결

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제29조에서 정한 협의 성립 확인제도는 수용과 손실보상을 신속하게 실현시키기 위하여 도입되었다. 토지보상법 제29조는 이를 위한 전제조건으로 협의 성립의 확인을 신청하기 위해서는 협의취득 내지 보상협의가 성립한 데에서 더 나아가 확인 신청에 대하여도 토지소유자 등이 동의할 것을 추가적 요건으로 정하고 있다. 특히 토지보상법 제29조 제3항은, 공증을 받아 협의 성립의 확인을 신청하는 경우에 공증에 의하여 협의 당사자의 자발적 합의를 전제로 한 협의의 진정 성립이 객관적으로 인정되었다고 보아, 토지보상법상 재결절차에 따르는 공고 및 열람, 토지소유자 등의 의견진술 등의 절차 없이 관할 토지수용위원회의 수리만으로 협의 성립이 확인된 것으로 간주함으로써, 사업시행자의 원활한 공익사업 수행, 토지수용위원회의 업무 간소화, 토지소유자 등의 간편하고 신속한 이익실현을 도모하고 있다.

이처럼 간이한 절차만을 거치는 협의 성립의 확인에, 원시취득의 강력한 효력을 부여함과 동시에 사법상 매매계약과 달리 협의 당사자들이 사후적으로 그 성립과 내용을 다툴 수 없게 한 법적 정당성의 원천은 사업시행자와 토지소유자 등이 진정한 합의를 하였다는 데에 있다. 여기에 공증에 의한 협의 성립 확인 제도의 체계와 입법 취지, 그 요건 및 효과까지 보태어 보면, 토지보상법 제29조 제3항에 따른 협의 성립의 확인 신청에 필요한 동의의 주체인 토지소유자는 협의 대상이 되는 ‘토지의 진정한 소유자’를 의미한다. 따라서 사업시행자가 진정한 토지소유자의 동의를 받지 못한 채 단순히 등기부상 소유명의자의 동의만을 얻은 후 관련 사항에 대한 공증을 받아 토지보상법 제29조 제3항에 따라 협의 성립의 확인을 신청하였음에도 토지수용위원회가 신청을 수리하였다면, 수리 행위는 다른 특별한 사정이 없는 한 토지보상법이 정한 소유자의 동의 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하다. 진정한 토지소유자의 동의가 없었던 이상, 진정한 토지소유자를 확정하는 데 사업시행자의 과실이 있었는지 여부와 무관하게 그 동의의 흠결은 위 수리 행위의 위법사유가 된다. 이에 따라 진정한 토지소유자는 수리 행위가 위법함을 주장하여 항고소송으로 취소를 구할 수 있다. (대법원 2018. 12. 13. 선고 2016두51719)

3. 결어

원심판결과는 달리 대법원은 진정한 소유자가 아닌 등기상 명의인의 동의만으로는 토지수용위원회의 수리처분이 위법하다고 판시하였다.

이 사건 토지가 농지분배 관련 서류들 즉, 농지 분배부, 농지를 국가에 매수당한 지주가 보상을 받는 과정에서 작성된 보상 신청서, 지주신고서에는 그 소유자로 B로 기재되어 있고, 구 토지대장에 이 사건 토지를 B가 사정받았다고 기재된 사정을 종합적으로 고려한 것으로 보인다.

그러나 사업시행자는 협의 또는 수용재결을 신청할 당시 부동산등기사항전부증명서상의 보존등기 또는 최후 등기명의인만을 상대로 하여 협의 또는 재결을 신청할 수 밖에 없다. 즉, 사업시행자에게 등기 명의인이 아닌 진짜 소유자를 찾아서 협의를 하게 할 의무까지 부담시킬 수 없다. 또한 사업시행자가 등기상 명의인을 상대로 하여 협의절차를 거쳤고 이를 근거로 협의성립확인을 신청한 경우, 토지수용위원회에서 형식적 심사를 충실히 한 이상 이를 전제로 한 수리 처분을 위법하다고 볼 수 없다.

필자는 위 대법원 판결이 구체적인 사실관계를 고려해 실체에 부합하는 판결을 하기 위함이었다고 선해하면서도, 협의성립확인제도가 수용과 손실보상을 신속하게 실현하기 위한 것이라는 취지를 무색하게 하였고, 사업의 신속성 측면에서도 사업 구역내에 있는 모든 토지의 소유자의 진정한 소유관계까지 파악을 강요하는 건 사업 현실을 도외시 한 것으로 생각된다.

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