지난 4일 정부가 또 다시 주택정책을 내놓았다. 구구절절 장문의 내용이지만 요약하면 그간홀대 받던 재건축사업 활성화를 주요 방침으로 삼고 있다. 그런데 어째 포장은 요란한데 알맹이는 부실한 느낌이다.

용적률을 최대 500%까지 올려주겠다 하면서도 늘어나는 공급량의 대부분을 환원해야할 뿐만 아니라 공공관리를 받도록 하고 있다. 실익은 미흡한데 조합의 목줄을 맡기라고 하니 어느 누가 이에 동참하겠는가.

최근 보도된 바에 따르면 정부․여당에 대한 지지율이 크게 떨어졌는데 가장 큰 이유가 부동산대책 때문이라고 한다. 민심이 떠나고 있다는 것을 체감해서였을까. 정부는 부동산 이슈를 잠재우고자 거듭하여 주택안정화 방안을 내놓고 있지만 시장의 반응은 냉담하기만 하다. 제시된 대안들도 ‘옥상옥’ 논란이 불거지며 실효성에 의문점이 가득하다.

∥공공참여형 고밀 재건축?

지난 4일 발표한 ‘서울권역 등 수도권 주택공급 확대방안’을 살펴보자. 신규택지 발굴을 통해 3.3만호, 3기 신도시 등에 대한 용적률 상향 및 고밀화를 통해 2.4만호, 정비사업 공공성 강화방안을 통해 7만호, 도시규제 완화 등을 통해 0.5만호 등을 계획하고 있다.

8․4대책에서 핵심은 ‘정비사업 공공성 강화방안’에서 가장 많은 5만호를 담당하고 있는 공공참여형 고밀 재건축 방식에 달려있다. 문제는 정작 당사자인 사업주체, 즉 재건축조합․추진위가 공공참여형 고밀 재건축방식에 별다른 메리트를 느끼지 못하고 있다는 점이다.

공공참여형 고밀재건축 방식은 LH와 SH 등 공공이 사업에 참여할 경우 각종 도시규제를 완화해 주택을 기존 세대수보다 2배 이상 공급하는 것을 말한다. 공공참여가 가능하려면 소유자 2/3 이상의 동의를 얻어야 하며, 공공관리자로 참여해 사업 전 과정을 지원․관리하는 것을 의미한다.

공공이 참여하는 유형은 공공이 자금 조달, 설계 등을 지원하는 공공관리 방식과 조합과 지분을 공유하는 지분참여 방식으로 구분되며, 이는 조합의 선택에 따라 결정된다. 지분참여 방식은 향후 도시정비법 개정이 필요하다.

규제완화 범위는 용적률을 300~500% 수준으로 상향하고, 층수는 최대 50층까지 허용할 계획이다. 완화 범위 관련 서울시는 3종 일반주거지역은 35층, 준주거지역은 50층까지 제한하는 도시계획 체제를 유지하고 있다. 따라서 용적률 300~500%까지, 층수를 50층까지 상향하기 위해선 용도지역 종상향이 수반되어야 한다.

이와 관련 서울시는 “층수 제한을 50층까지 완화하는 것은 일률적으로 적용되는 것은 아니며, 단지 및 기반시설 등의 여건을 고려해 정비계획 수립권자인 서울시에서 검토할 계획”이라고 밝혔다.

다만 위와 같은 고밀 재건축이 이뤄지려면 강력한 공공성 확보를 전제로 하고 있다. 고밀 개발로 증가한 용적률의 50~70%를 기부채납해야 한다는 것. 정부는 용적률 증가에 따른 기대수익률 기준 90% 이상을 환수하겠다는 입장이다.

기부채납을 통해 공급된 주택은 장기공공임대(50%이상)와 공공분양(50%이하)으로 활용된다. 임대주택의 경우 행복주택, 청년층을 위한 장기임대주택으로 활용되며, 공공분양의 경우 초기 자금력이 부족한 무주택자를 위해 ‘지분적립형 분양주택’을 제시하기도 했다.

지분적립형 분양주택은 우선 분양가의 20~40%를 지급해 소유지분을 취득한 이후 잔여 지분은 20년 혹은 30년에 걸쳐 지급하는 형태다. 정부는 입주 전에 분양대금을 완납해야하는 기존 공공분양 방식에 비해 초기 자금 부담이 적어 자산축적 기회가 적은 3040세대의 내 집 마련 기회를 확대하는 효과가 있을 것으로 기대하고 있다.

서울시는 “시가 공급하는 공공분양 물량에 가능한 지분적립형 분양주택을 적용할 계획”이라며 “실제 분양시장에도 적용할 수 있도록 제도개선 및 운용기준 마련을 위한 국토부-서울시 실무TF도 즉시 가동한다. 조속히 제도를 완성하고, 국토부가 관련 법령 개정을 지원해 사업시행에 박차를 가할 계획”이라고 밝혔다.

이어 서울시는 고밀재건축 시범단지 시뮬레이션을 통해 기본모델을 만들어 사업참여를 검토하는 조합 등 사업주체에게 제시, 선도사업 1~2개소를 선정해 확산해 나갈 계획으로 밝혔다.

∥공공재개발, 정비예정․해제구역 확대 적용

한편 지난 5월 발표된 공공재개발은 주거환경정비가 필요하지만 아직 정비구역으로 지정되지 않은 지역, 즉 정비예정구역과 정비해제구역에서도 공공재개발이 가능하도록 문을 넓혔다.

서울시에는 정비구역으로 지정됐다가 사업지연 등으로 해제된 구역이 176곳이 있으며, 이 중 82%인 145개 구역이 노원․도봉․강북구 등에 위치한다. 국토부와 서울시 등은 공공재개발 제도가 신속하게 정착, 안정적으로 주택공급 기반이 마련되도록 속도를 낼 방침이다. 이에 9월부터 재개발조합 등 주민대표로부터 후보지 공모신청을 접수받아 11월부터 후보지 선정에 나선다.

이와 관련 신규지정 사전절차를 18개월에서 6개월로 단축하고, 사업시행인가 절차를 간소화하도록 지원할 계획이다. 이를 위해 구역지정시 필요한 ‘사전 타당성 검토’를 생략하고, 후보지 공모절차를 거쳐 기본계획 변경을 검토할 방침이다.

또한 절차 간소화를 위해 도시계획위원회 내에 공공재개발사업의 지구지정 심의를 전담할 별도의 수권소위를 만들 예정이며, 건축위원회․환경영향평가․교통영향평가 등도 통합심의를 통해 간소화할 방침이다.

아울러 신속한 정비구역 지정절차를 위해 서울시와 SH가 참여하는 ‘정비사업 제도개선 자문단’을 본격 가동하고, 서울시는 공공재개발 활성화를 위해 ‘공공재개발 전담 TF'를 신설할 계획이다.

∥유효한 당근책 제시돼야

이번 8․4대책은 주택공급 활성화 방안에서 줄곤 제외됐던 재건축사업을 전면에 내세웠다는 점에서 의미를 갖지만 실효성 측면에서는 아쉽다는 평가가 지배적이다. 조합 입장에서 보면 종상향을 통해 용적률과 층수 제한을 완화 받는 대신 공공에 사업추진의 전권을 넘겨주고 늘어나는 공급물량의 절반 이상을 기부채납 해야 한다.

거창하게 검증할 필요도 없이 조합 입장에서 득 될 것이 없는 장사다. 게다가 종상향 부분은 굳이 고밀재건축을 따르지 않아도 현행 제도상에서도 충분히 가능한 부분이다. 충분히 가능한 일임에도 불구하고 여전히 이뤄지지 않은 까닭이야말로 정부가 재건축에 족쇄를 채워놨다는 반증일 것이다.

일반적으로 어떤 거래가 이뤄지기 위해선 쌍방간에 납득할 수 있는 재화나 용역, 혹은 그에 준하는 가치가 제시되어야 한다. 주택정책도 위 범주에서 벗어나지 못한다. 재건축정책이 목적한 바를 달성하기 위해선 당사자인 조합이 납득할만한 당근책이 주어져야 할 것이다. 채찍질로 가득 찬 고밀재건축은 결국 외면 받고, 정책목표 달성은 더욱 더 멀어질 전망이다.