새해 벽두를 뜨겁게 달궜던 부동산대책의 전모가 마침내 드러났다. 획기적인 주택공급 확대방안이라기에 기대가 컸지만 내용은 아쉽기 그지없다. 대규모 주택공급을 통해 불안한 주택시장을 안정시키겠다는 목표는 바람직하다.

그러나 83만호라는 거창한 목표와 달리 실현 가능성은 여전히 미지수다. 이번 대책의 핵심이라 할 수 있는 공공의 직접시행을 지나치게 낙관하며 공급계획을 마련했기 때문이다. 과연 정부 의도대로 민간 토지 주체가 공공의 직접시행을 받아들일 수 있을까? 공공에 집착하는 아집이 오히려 시장을 더한 혼란에 빠트리지는 않는지 되돌아볼 시점이다.

∥공공 직접시행, 현물선납 후 정산

1년내 동의율 2/3 미충족시 자동취소

2·4대책은 2025년까지 전국 대도시권에 약83만호에 달하는 주택 공급용 부지확보를 목표로 하고 있다. 약32만호 규모의 서울을 포함한 수도권에 약61만호, 5대 광역시의 22만호 등을 포함하는 수치다. 주거뉴딜을 통한 다기능 임대주택을 전국에 공급해 사회서비스와 혁신공간, 지역균형발전사업 등과 연계하는 내용도 포함했다.

이번 대책은 크게 역세권·준공업지·저층주거지 등을 대상으로 하는 ‘도심 공공주택 복합사업’과 기존 재건축·재개발사업을 대상으로 하는 ‘공공 직접시행 정비사업’, ‘도시재생을 통합 주택공급’, ‘공공택지 신규지정’, ‘소규모정비사업 확대 및 비주택 리모델링’ 등 다섯 부문으로 나뉜다.

‘공공 직접시행 정비사업’은 주민이 희망하는 경우 재건축·재개발을 LH·SH 등 공기업이 직접 시행하고, 공기업 주도로 사업·분양계획을 수립해 신속하게 사업을 추진하는 것을 목표로 한다. 이전가지 공공주도 재건축·재개발 방식이 공공과 민간의 합동방식이었다면 이번 2.4대책의 핵심은 공공에 의한 단독시행을 기본으로 한다는 점이다.

세부 절차로는 조합이 컨설팅 결과를 토대로 조합원 1/2 동의를 얻어 공공 시행을 신청하면 적정성 검토 이후 지자체에 정비계획 변경을 신청한다. 그 후 조합이 1년 이내 조합원 2/3 동의를 받으면 공공시행이 확정되는 형태다. 1년 이내 2/3 동의를 얻지 못하면 자동적으로 취소된다. 사업 확정시 공기업은 단독시행자가 되어 현물선납 및 수용방식으로 사업부지를 확보한다.

현물선납이란 조합원에게 우선공급권을 부여하고 장래 부담할 아파트 가격을 기존 소유자산으로 현물선납하고 차후 정산하는 방식을 말한다. 우선공급을 희망하지 않는 조합원의 자산은 현금보상 등으로 수용된다. 인허가 절차 관련 건축심의와 교통영향평가 등에 대해 사업시행인가시 통합심의를 도입해 사업기간을 단축할 계획이다.

공공시행 확정시 기존 조합은 해산돼 주민대표회의를 구성하고, 시공사 브랜드 선정권한을 제외한 의사결정기능은 공기업에 양도된다. 기 선정된 협력업체와의 계약과 기존 사업추진 과정에서의 매몰비용도 승계된다.

공공 직접시행 방식에 대한 참여율을 높이기 위해 제시된 활성화 방안으로는 용적률 등의 도시건축 규제완화와 조합원 추가 수익보장, 재건축 초과이익 부담금 미부과 등이 제시됐다.

규제완화의 첫 번째는 용도지역 1단계 종상향 또는 법적상한 용적률의 120% 상향 적용이 있다. 2종은 3종으로 1단계 상향해 용적률 200%에서 300%로 올리고, 3종은 법적상한 120%를 적용해 기존 250%에서 360%로 올릴 계획이다. 역세권 도로변은 준주거로 상향(250%→500%)하고, 준주거는 법적상한 400%에서 500%로 완화한다.

입지여건상 종상향 또는 법적상한 용적률 적용이 곤란한 경우 종전 세대수의 1.5배 이상(재개발 1.3배)을 보장하고, 필요한 경우 층수제한 완화도 가능하다. 소형평형이 집중되지 않도록 전체 세대수 80%를 전용면적 59㎡ 이상으로 계획할 방침이다. 기부채납 범위는 주택법령에 따라 재건축 9%, 재개발 15%내로 규정된다.

아울러 기존 정비계획상 수익률보다 10%~30%P에 해당하는 추가 수익을 제시했으며, 재건축 초과이익 부담금을 미부과하기로 했다. 이 외 기존 주택을 현물 선납시 환지로 간주해 양도세를 비과세하기로 했으며, 재건축 조합원 2년 거주 의무규정을 적용하지 않기로 했다.

∥도심 공공주택 복합사업, 용적률 최고 700%

기존 사업안 대비 10~30%P 수익률 보장

도심 공공주택 복합사업은 공공주택특별법을 개정해(3년 한시) 역세권과 준공업지역, 저층주거지 등 개발이 어려워 저이용·노후화된 지역에 대해 새로운 개발모델을 도입한다는 것이다. 공공 주도로 시행하되 공공-민간 공동시행·협업방식 등 다양한 주체의 참여를 유도하고, 규제완화 등 적합한 사업구조 마련을 지원한다. 도시재편과 주택공급이라는 공익성을 감안해 공공주택특별법으로 추진할 방침이다.

구체적인 사업절차는 토지주와 민간기업, 지자체 등이 저개발된 도심내 우수입지를 발굴해 LH·SH 등에 주택 및 복합거점 사업을 제안하는 방식으로 시작된다. 공기업이 사업의 적정성을 검토해 토지주 10% 동의를 얻어 국토부 또는 지자체에 지구지정을 요청하게 된다.

사전검토위원회를 통해 예정지구로 지정된 지역은 1년 이내 토지주 2/3 이상 및 면적기준 1/2 이상 동의를 얻어 지구지정이 최종 확정된다. 기간내 동의율 확보가 미달성시 사업추진은 자동적으로 취소된다. 도심 공공주택 복합사업 추진이 확정되면 공기업은 단독 또는 공동시행자(민간기업 제안사업)가 되어 부지확보를 실시한다.

사업시행 방법은 공공 주도에 따른 Fast-track 방식을 취한다. 공기업 참여시 조합과 같은 토지소유자 자체로 사업을 추진할 때 보다 10~30%P 높은 수익률을 보장하고 아파트와 상가를 우선공급 한다는 것. 이는 지구단위계획 등 현재의 도시계획 수준을 기초로 자체 개발시 수익률을 비교해 제시한다.

이 때 토지소유자가 장래 부담할 신축 아파트와 상가 가격은 기존 소유자산을 현물선납한 후 정산하게 된다. 우선공급을 희망하지 않는 토지등소유자의 자산은 현금보상 등으로 수용한다. 현물선납 후 정산시 이는 환지로 간주돼 양도세가 비과세 되지만 신축 후 양도시 양도세가 과세된다.

개발비용 부담능력이 없는 실거주자에게는 공공자가주택 공급, 다가구·다세대 전세금 반환 부담이 큰 집주인에게 대출지원 등의 지원책이 뒤따른다. 개발사업으로 고령 다가구 임대인, 실경영 상가주·공장주 등이 생계수단을 상실하는 부작용이 없도록 별도의 생계대지 지원을 제시한다.

수익성 제고를 위한 도시·건축규제 완화사항으로는 우선 용적률 상향 조정을 꼽을 수 있다. 역세권(5천㎡이상)의 경우 준주거지역 최고 700%까지 용적률을 상향하며, 준공업지역(5천㎡이상)은 법정상한용적률까지 상향하되 지자체별로 탄력 적용키로 했다. 준공업지역에서 용적률 상향시 공공임대주택 기부채납은 적용되지 않는다. 저층 주거지역은 각 용도별로 1단계를 상향하거나 법적상한용적률의 120%까지 상향할 수 있다.

이 외에도 특별건축구역 지정을 통해 일조·채광기준(주거지역 일조, 채광사선, 인동간격), 가로구역별 조례로 정한 높이기준, 대지안의 공지기준(건축선, 인접대지 이격거리), 조경설치 의무기준 등을 완화할 수 있다. 정비기반시설 기부채납은 종전 20~25% 수준에서 15% 수준으로 낮아진다.

∥민간 정비사업 활성화로 전환돼야

지난 4일 정부가 획기적이라 표현할 만큼 무려 83만호에 달하는 압도적(?) 공급계획을 발표했다. 그러나 거창한 목표와 달리 시장의 반응은 차갑기만 하다. 정부는 용적률 상향을 비롯해 최고 130% 수익률, 초과이익 부담금 미부과 등등 여러 완화책을 제시하면 조합이 적극 수용할 것으로 기대했겠지만 현실은 전혀 그렇지 않다.

이미 작년 8·4대책을 통해 공공 주도의 정비사업 시행이 실효성이 미미하다는 신호는 곳곳에서 나타나고 있다. 공공 재건축은 몇몇 사전컨설팅을 받은 소규모 단지를 제외하면 전무한 상황이며, 공공 재개발의 경우 지난 달 시범사업 후보지 8곳을 발표했지만 정작 대상지에선 시큰둥한 반응이 나오고 있다. 사업성이 열악한 소규모 사업장이야 공공 정비사업을 반기겠지만 대부분의 사업장은 그렇지 않다.

‘혹시나’ 하고 들여다봤던 공공주도 정비사업에 대해 ‘역시나’ 하는 상황에서 직접시행방식을 들이미니 수용하기는 더욱 어려울 터이다. 최근 변창흠 장관은 2·4대책에 대해 ‘정부를 믿고 따라와 달라’는 의견을 나타냈지만 이를 곧이곧대로 믿을 이는 많지 않다. 그간 쌓여진 정부에 대한 불신이 워낙 크고 단단한 탓이다.

정부는 실수요자 보호와 투기수요 근절 등 정책기조를 유지하기 위해선 공공 방식이 불가피하다는 입장이지만 이는 단편적인 시각일 뿐이다. 민간시장에 의한 정비사업 활성화가 단기적으론 불안정을 유발할 수는 있지만 중장기적으로는 주택시장 안정화의 바탕을 이룰 것이다.