∥소규모주택정비 관리지역, 모아타운 등 구역 단위 소규모 정비사업 추진 본격화

‘소규모주택정비 관리지역’(이하 관리지역)은 작년 2·4대책에서 도입된 제도로 저층주거지의 난개발 방지 및 계획적 소규모 주택정비 추진을 위해 블록별 정비 계획과 기반시설 계획 등을 포함한 계획 체계다.

관리지역 외에서 추진되는 소규모 정비사업은 기반시설 확충이 동반되지 않는 고밀 주택개발로 ‘해당 주택은 개선되나 지역 전체의 주거환경은 오히려 나빠지는’ 부작용 발생 중이다.

‘도시정비법’에 따른 정비사업에 비해 ‘소규모정비법’에 따른 소규모 정비사업은 간소한 사업추진을 위해 정비계획 수립이 생략된다. 이로 인해 사업구역 주변에 미치는 영향에 대한 고려가 충분치 않다.

또한, 도로·공원 등 공공기여 의무가 낮은 반면, 사업 촉진을 위해 높이, 밀도 등 다양한 도시·건축 규제 특례가 부여된다. 즉, 기반시설 확충 없이 주거 밀도 및 건축물 높이가 상승하게 된다.

또한, 기존 소규모 정비사업은 조합 단독 시행 시 10,000㎡ 이하의 도시계획도로가 통과하지 않는 ‘가로구역’ 범위 안에서만 추진 가능했기에 규모의 경제 실현이 어려운 점이 있다.

따라서, 정비사업과 비교해 공간활용(지하주차장 등), 시공비, 주민공동시설 유지관리비, 선호 시공사 유치 등과 관련하여 상당한 불리함이 존재한다.

관리지역으로 지정 시 지구 단위의 구속력 있는 도시관리계획인 ‘소규모주택정비 관리계획’(이하 관리계획)에 기반해 구역별로 사업이 추진된다. 동시에 기반시설 확충을 위한 재정지원과 ‘규모의 불경제’ 완화를 위한 사업구역 면적 확대, 용도지역 상향(임대주택 공급 시) 등의 인센티브 제공이 가능하여 기존 소규모 정비사업의 단점을 상당 부분 보완이 가능하다.

관리계획은 지구단위계획 수립·변경이 의제되어 구속력 있는 계획 수립 및 용도지역 상향 등의 인센티브를 제공할 수 있고, 도로 등 도시계획시설을 결정(또는 해제)할 수 있다.

또한, 민간시행일 경우에도 사업추진이 가능한 최대 면적이 20,000㎡로 확대되었을 뿐 아니라, 사업구역 내 폭 6m 이하의 도시계획도로가 통과하는 곳에서도 사업추진이 가능하게 되어 규모의 불경제 문제를 어느 정도 완화할 수 있게 되었다. 이 밖에도 특별건축구역 지정, 용적률 특례(공동이용시설) 등의 건축규제를 완화하고, 도로 주차장 등의 기반시설 설치에 재정지원이 가능하다.

2021년 2차례 공모를 통해 29개 후보지를 선정하였으며, 2022년 2월 추가로 2차례 공모를 통해 후보지를 선정 중이다. 6월 7일 국토부는 첫 국비지원 대상지로 경기 광명시와 동두천시를 선정하며 4년간 각각 120억원, 150억원의 국비보조금을 지원할 계획임을 밝혔다.

∥‘작은 것이 아름답다(?)’ 공익, 세입자 보호, 효율성, 선호도에서 통합적 개발 대비 한계 뚜렷

관리지역 제도는 기존 소규모 정비사업이 가지고 있는 단점을 상당 부분 개선할 수 있으나, 공익, 효율성, 선호도, 세입자 보호에서 정비사업 대비 단점과 한계가 여전히 뚜렷하다.

예를 들어, 이번 국비지원 대상지로 선정된 광명7동(구 광명뉴타운 13R구역, 현 광명7동 일

원 도시재생활성화구역 경계와 일치)의 경우, 상당수 주민이 구역 전체를 통합적으로 개발하기를 선호해 공공재개발 사업을 추진했으나 도시재생사업이 추진 중이라는 이유로 공모신청 자체가 불가능했다. 이로 인해 관리지역 제도를 적용하고 금번 국비지원을 통해 사실상 ‘공공지원을 통한 기반시설 확충 및 소규모 정비사업 촉진형 재생사업’ 방식으로 추진 중이다.

2020년 도시재생 예비사업으로 선정되어 소규모(총예산 3억원 미만) 사업이 추진되고 있었다.

하지만, 도시재생사업이 추진되고 있다는 이유로 다수 주민이 공공재개발 사업 방식으로 추진을 희망함에도 불구하고 2021년 7월 실시한 3080+ 공모에 신청하지 못했다. 공모 당시 신청이 원천 배제된 것이다.

하지만, 해당 구역이 2009년에 수립된 재정비촉진계획에 따른 재개발사업으로 추진된다고 가정 시 작은 규모의 재정지출로 훨씬 더 많은 도로, 녹지 등의 기반시설을 기부채납 받고 양질의 임대주택을 확보할 수 있게 된다. 이 밖에도 각종 세수 확충 효과도 있다.

2009년 계획대로 사업이 추진된다고 가정 시 용적률 250%, 1,538세대의 대단지로 개발되게 된다. 이 중 19.7%인 302세대 임대주택으로 공급될 예정이었다.

여기에 더해 공공시설 확충을 위해 민간시행자가 소유한 토지 중 10%를 기부채납할 예정이었다.

반면, 관리지역 지정을 통해 사업을 추진 시 총 250억원(지방비 40% 매칭)의 재정이 투입되어야 할 뿐 아니라, 재정이 투입되고도 확보할 수 있는 기반시설의 양은 훨씬 적을 것이다.

공급되는 임대주택의 양 또한 훨씬 적을 것으로 예상된다. 여기에 더해 가로주택정비사업은 세입자에게 이사비와 이주보상금이 지급되지 않는다. 이로 인해 세입자들의 둥지내몰림 문제 또한 재개발사업에 비해 훨씬 클 것으로 예상된다.

재개발사업의 경우 법령에 따라 일정 비율 이상의 재개발임대주택을 반드시 공급해야 한다. 2009년 당시 광명뉴타운 13R구역의 경우 17.2%였다.

반면, 민간시행 가로주택정비사업은 임대주택 공급 의무가 부재하고(관리지역으로 지정되고 용도지역이 상향된 경우에만 증가용적률의 50%를 임대주택으로 공급해야 함), 임대주택에 대한 거부감으로 임대주택 공급 시 제공되는 용적률, 높이 등의 인센티브에도 불구하고 임대주택 없이 사업을 추진하는 경우가 많다. 따라서, 재개발사업에 비해 공급되는 임대주택의 양이 대체로 현저하게 적다.

또한, 전체 면적을 한꺼번에 개발 시 규모의 경제 실현이 가능하여 소규모 단위로 개발하는 것과 비교해 상당한 비용을 절감할 수 있다. 사업기간 또한, 재개발사업으로 추진 시 가로주택정비사업 대비 사업절차가 복잡하여 더 많은 시간이 소요될 수 있으나, 구역 전체를 놓

고 봤을 경우 오히려 빨리 추진될 수도 있다.

소규모 단위로 개발 시 사업성이 양호한 구역은 빠른 사업추진이 가능하나, 사업성이 낮은 구역(광명7동의 경우 13-3, 13-4구역)은 사업추진이 오히려 더 어려워진다는 단점이 있다.

‘대단지 선호’ 현상에서 볼 수 있듯, 토지주나 부동산시장에서의 선호도 또한 일반적으로 재개발사업이 월등하게 높은 상황이다.

일반적으로 나홀로아파트나 소규모 단지보다는 대단지가 선호되고 있다. 여기에 더해 소규모 단위로 개발 시 시장에서 선호하는 시공사 유치가 어려울 수 있다는 점을 고려 시 이 차이는 더 벌어질 것이다.

∥지정 과정에 주민 의사 충분히 반영하고, 지역 환경에 적합한 정비수단 적용할 필요 있어

전술한 내용에 비춰볼 때 구역 전체를 통합적 개발이 가능한 곳은 관리지역 적용을 통한 소단위 개발보다는 통합적으로 개발하는 것이 일반적으로 공공-토지주-세입자 모두에게 있어 이익이다.

이런 점에서 관리지역 공모 시 명시했던 적용대상지 조건인 ‘신축·노후주택이 혼재되어 광역적 개발이 곤란한 저층주거지로 노후주택만 소규모로 정비 필요한 지역’은 매우 적절하다.

반면, 이번에 선정된 광명7동과 같이 전체적으로 노후도가 높을 뿐 아니라, 지역주민들의 재개발사업 추진 의지가 높은 곳은 공모 조건에서 밝힌 내용과 거리가 크다.

전국적으로 주거환경 개선 필요성은 높으나 사업성이 낮아 재정지원이 불가피한 지역은 산재해 있고, 앞으로도 더욱 늘어날 것임. 굳이 불필요한 곳은 재정 지출을 절감할 필요가 있을 것이다.

“도시재생사업이 추진되던 곳이기에 소규모 정비방식이 적용되어야 한다”는 식의 접근 또한 지양할 필요가 있다. 정비사업 또한 도시재생사업의 여러 수단 중 하나다. “소규모 정비사업은 재생이고, 정비사업은 개발이다”와 같은 경직되고 잘못된 접근을 지양하고, 공공-토지주-세입자-일반시민 모두에게 더 이로운 방식을 지혜롭게 적용해 나갈 필요가 있다.

이번 광명7구역의 경우 도시재생사업 대상지였기 때문에 공공재개발 대상지 공모신청에서 원천 배제되었으나, 법적으로 도시재생활성화구역에서 정비사업을 추진 못할 근거는 없다.

중앙정부와 더불어 서울시에서도 ‘모아타운’ 추진이 본격화되고 있다. 관리지역 제도의 장점과 더불어 단점과 한계를 충분히 고려하여 향후 대규모 정비사업 방식과 상호 보완재로서 기능할 수 있도록 ‘적절한 대상지’에 대한 고민을 추가로 할 필요가 있을 것으로 판단된다.

기본적으로 주민들의 의견, 사업성, 지역 환경 등을 종합적으로 고려한 후 판단해야 할 것이며, 정부가 밝힌 ‘신축·노후주택이 혼재되어 광역적 개발이 곤란한 저층주거지로 노후주택만 소규모로 정비 필요한 지역’ 외에도, 과거 서울시 휴먼타운 대상지처럼 기반시설이 양호하여 굳이 대규모 전면철거형 정비사업을 추진할 필요가 없는 곳 등에 관리지역 방식을 적용하는 것이 타당할 것으로 사료된다.

이태희 부연구위원 / 건설산업연구원