오랫동안 논란이 끊이지 않았던 재건축 초과이익환수제에 대해 국회가 개선방안을 제시했다. 이에 따라 분양가 상한제 완화와 더불어 윤석열 정부가 마련할 정비사업 규제완화 범위에 이목이 쏠리고 있다.

지난 13일 국회 입법조사처는 ‘재건축초과이익 환수제도의 쟁점과 논의과제’ 보고서를 발표했다. 보고서는 초과이익의 산정시점과 부과대상, 부담금 산정체계 및 부과율 등 환수제에 제기되는 각종 쟁점과 논란에 대해 조정 및 개선의 필요성을 밝혀 차후 규제완화가 예상된다.

박인숙 입법조사관은 “새 정부는 ‘윤석열정부 110대 국정과제’를 통해 도심 내 주택공급을 확대하기 위해 재건축부담금 제도 등 도시정비사업 규제를 개선하겠다고 발표했다”면서 “도심 내 주거환경개선과 주택공급을 위하여 재건축사업은 지속적으로 시행될 필요가 있으며, 이와 함께 재건축초과이익 환수제도가 원활하게 시행되기 위해서는 그간의 쟁점 사항을 되짚어 볼 필요가 있다”며 보고서 작성 배경을 설명했다.

∥재건축 초과이익환수제

‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’에 따르면 재건축사업으로 인해 정상주택가격상승분을 초과해 조합에 귀속되는 주택가액의 증가분을 재건축 초과이익이라 한다. 국토부는 초과이익을 관련 규정에 따라 산정해 재건축 부담금으로 징수하도록 하고 있다.

재건축부담금은 재건축초과이익에 부과율을 적용하여 산정하며, 재건축초과이익은 재건축사업의 종료시점(준공인가일) 주택가액에서 개시시점(추진위원회 승인일) 주택가액과 정상주택가격상승분 총액 및 개발비용을 공제한 금액이다.

개시시점 주택가액은 「부동산가격공시에 관한 법률」에 따라 공시된 부과대상 주택가격 총액에 공시기준일부터 개시시점까지의 정상주택가격상승분을 반영한 가액이다. 종료시점 주택가액은 부동산가격조사 전문기관에 의뢰하여 종료시점 현재의 주택가격 총액을 조사·산정하고, 이를 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 결정한 가액이다. 개발비용은 재건축사업을 시행하는 과정에서 지출된 공사비, 각종 세금 및 공과금, 조합운영비 등이다.

부과율은 재건축초과이익을 전체 조합원수로 나눈 금액에 적용하는 비율로서, 조합원 1인당 평균이익이 3천만원 이하일 경우는 면제되고, 3천만원을 초과할 때에는 2천만원 단위의 5단계로 구분하여 10%~50%까지 10%씩 증가한다.

∥초과이익의 산정시점 및 부과대상

첫 번째 논의 대상은 초과이익 산정시 기준이 되는 개시시점이다. 현재 법률에서는 추진위 승인일을 재건축사업의 개시시점으로 보고 있다. 추진위원회는 한시적 단체로 재건축사업의 시행주체인 조합을 설립하기 위한 업무 등 초기 단계의 업무를 수행한다.

보고서는 “재건축 부담금의 납부의무자는 재건축사업을 시행하는 조합으로서 추진위원회는 재건축사업에 대한 권리 및 의무의 주체가 아니라는 점에서 추진위원회 승인일을 사업의 개시시점으로 규정하는 것은 불합리할 수 있다”면서 “재건축사업의 시행을 통해 초과이익이 발생했다고 본다면 초과이익이 발생했다고 판단할 수 있는 시점을 실질적으로 사업이 시행되는 조합설립인가일 이후로 조정하는 방안을 검토할 필요가 있다”고 밝혔다.

이와 관련 업계에서는 실질적인 사업계획의 결정단계는 사업시행인가 시점이기 때문에 사업시행인가일을 개시시점으로 봐야 한다고 주장하고 있다. 재건축사업의 특성상 장기간이 소요되고, 각 개별단지마다 사업기간의 편차가 크기 때문이다.

또한 초과이익환수법률과 유사한 ‘개발이익환수에 관한 법률’의 경우 개발사업의 인가 등을 받은 날을 부과개시시점으로 규정하는 것을 고려할 때 법률간 형평성 측면에서 사업시행인가 시점으로 변경해야한다는 입장이다.

부과대상의 경우에는 재건축 부담금의 납부의무가 조합에게 일괄적으로 부여된다. 이에 조합은 부담금을 전체 조합원수로 나누어 조합원별 부담금을 산출하게 된다. 이 부담금은 조합원별 주택의 보유 및 거주기간은 반영되지 않는다. 이에 따라 장기 실거주자 및 1주택자 등에 대한 부담금 규모의 차등적용이 고려되지 않는다는 반론이 제기되고 있는 것.

이에 보고서는 “재건축사업의 시행으로 발생하는 이익에 대한 투기 요소를 막기 위해 재건축부담금을 부과한다는 점을 고려할 때 1주택자 및 장기간 거주한 실소유자 등 조합원별 주택의 보유 및 거주기간, 보유목적 등 구체적인 사정이 반영될 수 있도록 관련 규정에 대한 논의가 필요하다”고 했다.

∥부담금 산정체계 및 부과율

산정체계 및 부과율에 대한 논란은 최대 50%에 달하는 부과율이 적정한지, 부과율을 누진 방식으로 적용하는 것이 적정한지, 기준금액인 3천만원이 적정한지 등에 대한 사항이다.

부담금은 초과이익에 부과율을 적용해 산정된다. 초과이익은 대상주택의 실현이익이 아닌 평가이익을 기준으로 산정하기 때문에 부과율을 50%까지 적용하는 것은 과도하다는 것. 업계에서는 유사한 부담금 체계인 개발부담금이 25% 부과율을 적용하는 것을 준용하는 것이 합리적이라는 반응이다.

또한 10~50%의 누진 방식으로 적용되는 부과율 체계가 적절한지에 대해서도 논의가 필요하다. 보고서는 “헌번재판소가 재건축 부담금의 법적 성격을 ‘정부의 재정수요를 충당하기 위해 보상이나 반대급부 없이 국민으로부터 강제적으로 징수하는 조세와는 그 목적과 기능이 구별되므로, 재건축부담금은 조세가 아닌 부담금에 해당한다’고 판단한 점을 고려할 때 세금과 같이 누진 방식으로 적용되고 있는 재건축부담금의 부과체계 개선을 검토할 필요가 있다”고 밝혔다.

그밖에 조합원 1인당 기준금액인 3천만원은 2006년 제도가 도입된 이후 현재까지 동일하게 적용되고 있어 주택가격 및 지역별 형평성을 반영하지 못한다는 비판을 받고 있다.

보고서는 “기준금액 조정과 관련해 기준금액을 상향하는 경우 제도의 실효성이 저하될 수 있다는 우려가 있는 반면, 기준금액을 낮추거나 폐지하는 경우 제도의 취지대로 초과이익환수를 통해 주택도시기금 등으로 활용될 수 있다는 점이 고려되어야 한다”면서 “이와 함께 부동산 경기 및 주택가격 상승률, 지역별 여건 등을 반영하여 기준금액을 조정하는 논의가 필요해 보인다”고 밝혔다.

∥재건축 부담금의 배분 및 사용

현재 징수된 재건축부담금은 국가 50%, 해당 특별시·광역시·도 30%, 해당 시·군·구 20%로 각각 귀속된다. 재건축부담금의 국가 귀속분은 주택도시기금, 지방자치단체 귀속분은 도시·주거환경정비기금, 국민주택사업특별회계 등의 재원으로 귀속된다. 주택도시기금에 귀속되는 재원은 지자체별 주거기반시설의 설치 수준, 주거복지실태 평가결과 및 주거복지 증진 노력 등을 고려하여 광역과 기초 지자체에 각각 50%씩 지원된다.

이와 관련 보고서는 “주택가격 안정과 사회적 형평을 도모하기 위하여 도입된 재건축부담금이 취지대로 사용될 수 있도록 재건축부담금의 배분 대상 및 평가지표 등에 대한 논의가 필요하며, 재건축 부담금 배분대상의 경우 주거복지 격차를 해소하기 위하여 광역 및 기초 지자체 전체를 대상으로 할 것인지, 기금 사용을 신청한 지자체만을 대상으로 할 것인지에 대한 논의도 필요해 보인다”고 했다.

또한 “지자체 배분을 위한 평가항목에서 주거복지 증진노력(주거복지센터 설치 등), 주거복지 실태(장기공공임대주택 공급 등) 항목의 가중치가 높은데, 평가항목별 세부 평가지표에 대해서도 지속적인 논의가 필요하다. 최저주거기준 미달가구 비율, 반지하·옥탑방 거주가구 비율 등 지자체별 주거복지실태를 객관적으로 평가할 수 있는 양적 지표도 반영될 필요가 있다”고 덧붙였다.