∥직주근접 선호, 비주거시설 수요 감소 트랜드에 역행했던 도시계획 및 주택 관련 규제

최근 전 세계 대도시에서는 직주근접 및 도심거주 선호와 오프라인 상권 침체 현상이 나타나고 있다. 이로 인해 도심의 주택가격이 상승하고, 반면 오프라인 상가의 공실이 늘어나는 현상이 발생해 왔다.

하지만 한국, 특히 주택 수요가 집중되고 있는 서울의 상업지역에서는 최근까지 다양한 규제로 인해 수요에 비해 충분한 공급이 되지 않아 왔다.

기본적으로 한국, 특히 서울에서는 상업지역 내 주택건설을 억제하는 용도로 활용돼오고 있는 용도용적제도로 인해 주택공급이 억제돼왔다. 서울의 경우 2017년 이전까지 주거용적률을 확대하면 총 건축가능 용적률이 줄어들도록 했으며, 2017년 조례개정 후에는 주거용 용적률을 400%(기준용적률 기준)로 제한해 왔다. 또한, 주상복합건물 건축 시 비주거용도 비율을 30% 이상 건축하도록 해 왔다.

또한, 故 박원순시장 취임 후 지속된 정비사업 규제도 사업추진을 제약해왔다. 예를 들면, 세운상가 주변의 경우 다수의 사업구역이 해제되었고, 을지면옥과 관련한 논란에서도 볼 수 있듯 생활역사문화자원 보호 등의 사유로도 사업추진에 상당한 제약이 발생했다.

정부의 부동산시장 안정 정책, 특히 분양가 통제 정책(민간주택 분양가 상한제도와 HUG의 독점적 분양보증 지위를 활용한 분양가 통제) 또한 사업추진에 상당한 제약조건이었다. 이러한 규제로 인해 수요에 맞는 공급이 이뤄지지 않는, 상당한 사회적 비효용이 발생해 왔다.

시장에서는 도심 내 ‘아파트’(주상복합 포함)의 수요가 높으나, 비주거용도 비율에 대한 부담과 분양가 통제 및 금융규제(주택 대출규제 등) 등으로 인해 아파트가 아닌 ‘거주 가능 시설’이 공급돼왔다. 예를 들면 오피스텔이나 생활형 숙박시설, 심지어 오피스에 편법으로 거주하는 형태인 ‘라이브 오피스’ 등의 공급이 확대돼왔다.

∥2019년, 1차 정책 기조 변화 (3년 한시)

서울시에서는 2019년 이후 상당한 정책기조의 변화가 있었다. 3기 신도시 등 시 외곽 주택공급으로 주택시장 안정을 달성하는 데 한계가 있음을 절감한 정부와 서울시는 도심 주택공급 확대 필요성을 절감했다. 도심 주택공급 확대 정책의 일환으로, 서울시는 도심 상업지역 내 주택공급을 억제하는 규제를 3년간 한시적으로 완화했다.

2019년 ‘서울시 도시계획조례’ 개정을 통해 3년간 한시적으로 주상복합건물 건축 시 비주거용도 비율을 최저 20%까지로 완화했으며, 주택용도 용적률도 기존의 400%에서 (준)공공임대주택 건설 시 최대 600%까지 건설할 수 있도록 했다.

도시정비형 재개발사업의 경우 일반적인 개발사업보다 규제를 더욱 완화했다. 주택주용도(주거용도 활용이 건축물 전체의 50% 이상) 활용 가능지역을 확대하며, 주거용 용적률을 확대(전체 용적률의 최대 50% → 최대 90%, 공공기여 시)했다.

기존에 역사도심(국가상징가로 주변 제외) 등 일부 지역에서만 허용했던 주거주용도 활용을 대부분 지역으로 확대했다. 주거용적률 또한 600%로 제한하는 것이 아닌, 용적률 산정 연면적의 90%까지 건축할 수 있게 했다.

단, 이 경우 증가용적률의 절반을 준공공임대주택으로 공급하거나 서울시에 매각해야 한다. 이를 통해 공실 등의 리스크를 줄이고 사업성을 높여 사업 활성화 및 주택공급 확대를 유도했다.

∥2022년, 도심 주택공급 확대 위한 도시정비형 재개발사업 규제 완화 3년 연장

3년 한시적으로 시행했던 도시정비형 재개발사업 규제 완화의 만료가 다가옴에 따라 최근 서울시는 도시정비기본계획 변경을 통해 규제 완화를 3년간 추가 연장했다.

이번 변경에서는 지난 4월 19일 발표된 ‘서울 임대주택 3대 혁신방안’ 내용을 반영해 소형임대주택 중심으로 공급도록 한 내용을 삭제, 중형 임대주택도 충분히 공급 가능하도록 했다. 

이를 통해 서울시가 의도하는 임대주택에 대한 부정적 인식 개선 효과를 기대할 수 있다. 동시에 사업시행자 입장에서 임대주택 호수를 줄이고 임대주택 입주민의 소득수준이 높아지는 효과가 있기에 일반분양 희망자들의 거부감을 낮출 수 있어 상품성이 상대적으로 높아지는 효과 기대 가능하다.

다만, 이번 기본계획 변경에서는 증가 된 주택용 용적률의 절반을 원칙적으로 공공주택(서울시에 매각 또는 기부채납 후 추가용적률 확보)으로 공급도록 했다. 이는 사업시행자에게 불리한 조건이나, 기존에도 공공주택을 공급하도록 유도했기에 실질적으로 큰 차이는 없다고 한다.

다만, 역사도심의 경우 도심공동화 방지와 직주근접 실현을 위해 지난 약 20년간 별다른 조건 없이 주거비율이 90%까지 이미 완화되어 있었기에, 사업촉진을 위해 공공주택 확보 의무를 다시 제외했다.

이번 규제 완화도 3년 한시적으로 시행된다. 직주근접 선호, 비주거시설 수요 감소는 일시적 유행이 아닌 ‘메가트랜드’다. 토지 및 동의율 확보, 계획 수립 등에 오랜 시간이 소요되는 정비사업의 특성을 고려하여, 안정적인 사업추진을 위해 제도를 상시화시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 향후 2030 도시정비기본계획 수립 시 해당 내용을 반영할 필요가 있다.

또한, 이번 기본계획변경을 포함한 도심 주택공급 확대 관련 규제 완화는 지자체에서 시행 가능한 범위 내에서만 추진된다. 향후 법률개정을 통해 도심 주택공급을 억제하고 있는 시대에 맞지 않는 규제(예 : 학교용지 확보 및 경비 부담 등)에 대한 재검토도 필요할 것이다.

마지막으로, 임대주택 확충은 ‘포용도시’ 건설을 위해 필요하다. 다만, 그 방식에 있어 사업자의 선택권을 보다 확대하고, 일방적 희생이 아닌 충분한 보상을 제공할 필요가 있다.

임대주택 혁신방안에 따라 고품질 내장재를 적용한 양질의 임대주택을 확충하는 것은 바람직하나, 건설원가에도 미치지 못하는 표준건축비에 인수하는 것은 사업자에게 일방적인 희생을 강요하는 것이다. 최근 자재비 상승으로 인한 건설원가 상승분 등을 충분히 고려해 표준건축비를 현실화할 필요 있다.

또한, 임대주택 유형 또한 공공임대주택으로 한정하는 것이 아닌, 인센티브에 차등을 두는 조건으로 사업자들에게 ‘선택의 자유’를 주는 것도 고려할 필요가 있다. 즉, 민간임대주택도 공급할 수 있도록 하고 임대주택 유형과 임대료 수준에 따라 인센티브에 차등을 두는 방식을 고민해 볼 수 있다.

이태희 부연구위원 / 건설산업연구원